Droit de la santé : profonde mutation de l’achat public hospitalier avec la parution du décret relatif aux groupements hospitaliers de territoire (GHT)

Droit de la santé

 

Poursuite de la mise en oeuvre de la réforme hospitalière 

L’article 107 de la Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a créé le groupement hospitalier de territoires (art. L6132-1 et suiv. du code de la santé publique), non doté de la personnalité juridique, afin de “permettre aux établissements de mettre en œuvre une stratégie de prise en charge commune et graduée du patient, dans le but d’assurer une égalité d’accès à des soins sécurisés et de qualité. Il assure la rationalisation des modes de gestion par une mise en commun de fonctions ou par des transferts d’activités entre établissements. Dans chaque groupement, les établissements parties élaborent un projet médical partagé garantissant une offre de proximité ainsi que l’accès à une offre de référence et de recours”. 

Le décret d’application (Décret n° 2016-524 du 27 avril 2016 relatif aux GHT) paru au JORF du 29 avril 2016, permet la mise en oeuvre de ce volet de la réforme hospitalière en précisant : 

• les règles d’élaboration de la convention constitutive du groupement,

• la définition du projet médical partagé,

• les modalités de mise en place et de fonctionnement des instances communes,

• le périmètre des fonctions et activités gérées par l’établissement support désigné dans la convention de GHT.

La liste des GHT devra être arrêtée dès le 1er juillet 2016 pour une entrée en vigueur effective des missions qui leur sont confiées au 1er janvier 2017, les objectifs médicaux devant, quant à eux, être définis immédiatement.

Caractérisation par le GHT du projet médical partagé

La stratégie médicale du groupement hospitalier de territoire doit être traduite dans le projet médical commun (pour une durée maximale de 5 ans), qui comprend notamment les objectifs médicaux et en matière d’amélioration de la qualité et de la sécurité des soins, l’organisation par filière d’une offre de soins graduée, les principes d’organisation des activités par filières et par établissement, les projets de biologie médicale, d’imagerie médicale et de pharmacie.

Mutualisation des fonctions support des GHT

Conformément au nouvel article L.6132-3 du code de la santé publique, la convention constitutive d’un GHT doit désigner un établissement devant mutualiser les fonctions support suivantes : 

• la stratégie, l’optimisation et la gestion commune d’un système d’information hospitalier convergent (mise en place d’un dossier patient),

• la gestion d’un département d’information médicale (DIM) de territoire, sous le contrôle d’un médecin désigné par le directeur de l’établissement support,

• la fonction achat,

• la coordination des instituts et des écoles de formation paramédicale du groupement et des plans de formation continue et de développement professionnel continu des personnels. 

Mutualisation de la commande publique hospitalière : groupement ou transfert de compétence ?

Selon la lettre du décret (nouvel art. R.6132-16 du code de la santé publique),  la mutualisation de la fonction achat comprend :

• l’élaboration de la politique et des stratégies d’achat de l’ensemble des domaines d’achat en exploitation et en investissement,

• la planification et la passation des marchés ; 

• le contrôle de gestion des achats ; 

• les activités d’approvisionnement, à l’exception de l’approvisionnement des produits pharmaceutiques. 

Un plan d’action des achats du groupement hospitalier de territoire est élaboré pour le compte des établissements parties au groupement.

Du fait de la rédaction définitive du décret, chaque établissement non support voit désormais sa compétence en matière de marchés publics, quasiment intégralement transférée à l’établissement support (à l’exception du suivi d’exécution), avec toutes les conséquences qui peuvent en découler en terme d’organisation notamment des personnels concernés. 

En effet, dans les versions préparatoires du décret “GHT” concernant l’exercice de la fonction support en matière de marché public, il apparaissait clairement que l’établissement support devait réaliser “la production opérationnelle des marchés” (…) “mise en oeuvre dans le cadre d’un groupement de commandes”. Cette précision avait été rajoutée par rapport à la version DGOS du 23/11/2015, conformément aux préconisations du rapport intermédiaire de mai 2015 de la mission GHT (Rapport_intermediaire_Mission_GHT_definitif) et même de son rapport final (rapport_final_Mission_ GHT_150316 février 2016) proposant que le “GHT soit systématiquement érigé en groupement de commandes”. Pour autant, la préconisation (orientation n° 8), d’un transfert de l'”intégralité de la chaîne d’achat” (tant en terme de missions que de segment d’achats) à l’établissement support, avec la “désignation d’un seul responsable” (un seul acheteur ?) ne paraît pas compatible avec la constitution d’un tel groupement de commandes1 dont les membres restent, par principe, autonomes. De sorte que la mention de la “mise en oeuvre dans le cadre d’un groupement de commandes”, qui avait été ajoutée au texte initial de la DGOS, a finalement disparu du texte définitif du décret dont la sécurité juridique n’est d’ailleurs pas certaine dès lors qu’il induit une perte d’un des attributs de la personnalité juridique des établissements de santé ne pouvant plus “passer” leurs propres marchés, ce que n’a pas clairement affirmé la Loi de modernisation de janvier, une nuance existant entre le support et le déport d’une fonction. Le GHT agit réglementairement “pour le compte” de ses membres et ne semble donc plus avoir besoin d’être dédoublé par une autre forme de groupement – de commandes – dans lequel il serait nécessaire de désigner un mandataire qui ne peut être que l’établissement support en application de la réforme de la santé.

En outre, comme le précise le rapport final de la mission GHT, cela n’implique pas, “un regroupement physique de toutes les équipes” que le responsable “répartit en concertation avec les établissements” (voir p. 24 du rapport final) ; mais il semble évident qu’assez rapidement, pour respecter l’échéance du 1er janvier 2017, une réorganisation profonde des acheteurs hospitaliers s’impose, en coordination d’ailleurs avec la réorganisation des procédures de passation  induite par la réforme des marchés publics applicable depuis le 1er avril. 

La création des GHT constitue une profonde mutation de l’achat public hospitalier tant pour les acheteurs dont le nombre va dès lors considérablement diminuer, que pour les opérateurs économiques  dont, corrélativement, le nombre de “clients” va également fondre du fait de ces transferts de compétence à l’établissement support.

Si la grande marche en avant de la mutualisation des achats dans tous les secteurs de la commande publique se poursuit, il n’est pas avéré qu’elle soit toujours source et d’efficacité et d’économie en fonction de l’objet du marché en particulier. En espérant que la validation du postulat des mérites de l’établissement support de l’achat public hospitalier de territoire ne se fasse pas au détriment la nécessaire modernisation de notre système de santé.

 

Nicolas CHARREL, Avocat associé

 

 

(1) Groupement de commandes en application  de l’article 28 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015  relative aux marchés publics.