L’article L.521-3 du Code de justice administrative offre aux praticiens une arme efficace : le référé-mesures utiles :
En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative.
Deux limites font traditionnellement obstacle à l’utilisation de cette procédure :
- Son caractère subsidiaire : on ne peut obtenir en référé mesures utiles ce que l’on peut obtenir par le biais d’un autre référé (suspension ou liberté) (CE, 27 mars 2015, n°385 332).
- L’impossibilité de faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative ; le Conseil d’État précisant même qu’il ne peut être fait échec à la décision « refusant la mesure demandée » (CE, 19 mai 2017, n°402 798).
Le 5 février 2016, le Conseil d’État est venu tempérer la rigueur de ces inconvénients en ouvrant une brèche imposante dans l’édifice procédural. Il précisait ainsi qu’il était impossible de faire obstacle l’exécution d’une décision administrative « à moins qu'il ne s'agisse de prévenir un péril grave ».
Le 28 novembre 2018, dans une décision à laquelle le cabinet CHARREL n’est pas étranger, c’est une nouvelle ouverture que la haute juridiction inaugurait, en décidant que « la circonstance qu'une décision administrative refusant la mesure demandée au juge des référés intervienne postérieurement à sa saisine ne saurait faire obstacle à ce qu'il fasse usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-3; »
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Dans la construction jurisprudentielle des contours de ce contentieux, cette décision doit s’articuler avec celles précitées : le Juge des référés mesures utiles n’a pas le pouvoir de s’opposer à l’exécution d’une décision administrative, même refusant la mesure demandée, sauf si cette dernière est postérieure à l’introduction du contentieux.
La lettre de l’article L.521-3 ne laissait pas présager une telle solution : il est difficile de voir comment, à la seule lecture du texte, le Juge pourrait faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, au seul motif qu’elle est intervenue après sa saisine.
Pourtant, une telle solution est bienvenue pour plusieurs raisons.
Premièrement, car elle laisse la possibilité au justiciable qui ne souhaite pas porter l’affaire au contentieux de s’adresser préalablement à l’administration. L’administré conserve alors la possibilité de saisir le Juge malgré ses diligences préalables. Le Juge ne peut donc pas sanctionner le comportement d’un requérant « trop diligent ». Notre cabinet, sensible aux modes de résolutions alternatifs des conflits se félicite qu’une tentative de dialogue ne pénalise pas ceux qui se donnent la peine d’engager ces démarches.
Deuxièmement et surtout, elle empêche l’administration de se « couvrir » et de faire obstacle aux pouvoirs du Juge en prenant une décision de refus.
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Les faits ayant conduit à l’arrêt commenté sont assez révélateurs des circonstances particulières qui ont conduit à cet arrêt de principe.
En effet, le bénéficiaire d’un permis de construire est supposé avoir outrepassé largement ce qui était autorisé par son permis.
Ses voisins ont alors demandé au Maire de dresser un Procès-Verbal d’infraction, ce qui n'a pas été fait.
Les voisins se sont donc mués en requérants en saisissant le juge administratif d'un référé-mesures utiles avant qu’une décision de refus ne naisse.
L’action comportait un risque : que le Juge ne statue qu’après une décision de refus du Maire (explicite ou tacite).
C’est précisément ce qu’il s’est passé.
Toutefois, compte tenu des circonstances de l’espèce et des parties en présence, le Juge des référés a considéré que : « le rejet implicite par un maire d’une demande tendant à ce qu’il dresse un procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme, ne constitue pas, au sens de l’article L.521-3, une décision administrative à l’exécution de laquelle il serait interdit au juge des référés de faire obstacle. »
L’argumentation avait de quoi surprendre et semblait plus motivée par des faits particuliers que par une stricte orthodoxie juridique.
Le Conseil d’État ne la retient pas et opère toutefois une substitution de motifs pour rejeter le pourvoi formé à l'encontre de cette ordonnance : dès lors que la décision intervient en cours d’instance, elle ne fait pas obstacle aux pouvoirs du Juge des référés mesures utiles.
C’est arrêt de principe est indubitablement fondé sur des circonstances d’espèce particulières.
Néanmoins, en la matière, et comme souvent lorsque le Conseil d’État dégage une solution nouvelle, c’est au regard de ces circonstances particulières.
Les principes naissent d’espèces singulières, celle-ci en est une.
C’est donc avec une grande fierté que notre cabinet, avec le concours de celui de Me Denis GARREAU, avocat au Conseil, a su porter la voix des requérants jusqu’au Conseil d’État pour que celui-ci forge une voie nouvelle qui contribue à ce que le référé mesures utiles soit véritablement utile, c’est-à-dire, et avant tout, utilisable.
Nicolas CHARREL, Avocat associé au barreau de Paris et à la Cour du Luxembourg
Bérenger JACQUINET, Avocat au barreau de Montpellier
