La décision CE, 3e et 8e ch. réunies, 16 juillet 2026, n° 496947, mentionnée aux tables du recueil Lebon, règle l'articulation entre l'avis de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et la décision de l'employeur à l'égard d'un fonctionnaire déclaré inapte. Un adjoint technique principal de la communauté d'agglomération Annemasse-Les Voirons Agglomération, victime d'un accident de service en 2017, avait été placé en disponibilité d'office à compter du 12 septembre 2018. La commission de réforme avait estimé, le 26 août 2020, qu'il n'était pas définitivement inapte à toutes fonctions ; la CNRACL avait refusé la pension d'invalidité le 19 mai 2021 en se fondant sur cet avis ; l'employeur avait prononcé le licenciement pour inaptitude physique le 15 octobre 2021. Le tribunal administratif de Grenoble avait annulé le licenciement, la cour administrative d'appel de Lyon avait rétabli la décision. Le Conseil d'État devait dire si l'avis défavorable de la caisse plaçait l'employeur en situation de compétence liée et si l'agent pouvait en discuter la régularité à l'occasion du recours contre son licenciement.
La mise à la retraite d'office exige un avis conforme de la caisse, mais le refus de la caisse ne dicte pas la décision de l'employeur
Selon l'article 31 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la CNRACL, l'employeur ne peut mettre un fonctionnaire à la retraite d'office pour inaptitude définitive sans avis conforme de la caisse. Un avis défavorable fait donc obstacle à la mise à la retraite, et l'employeur qui estime l'agent définitivement inapte à toutes fonctions ne dispose alors que du licenciement prévu par l'article 19 du décret du 13 janvier 1986 relatif à la disponibilité des fonctionnaires territoriaux. Cette décision de licencier relève toutefois de l'appréciation propre de l'employeur sur la capacité du fonctionnaire, qui n'est lié ni par l'avis de la commission de réforme ni par celui de la caisse. En jugeant que l'employeur se trouvait en compétence liée, la cour de Lyon a commis une erreur de droit.
L'agent peut attaquer la régularité et le bien-fondé de l'avis de la CNRACL à l'appui de son recours contre le licenciement
Lorsqu'un avis défavorable de la caisse empêche la mise à la retraite et conduit l'employeur à licencier, le fonctionnaire peut, à l'appui de son recours pour excès de pouvoir contre le licenciement, contester la régularité ou le bien-fondé de cet avis, selon la logique de la jurisprudence d'Assemblée du 26 octobre 2001 sur la contestation des avis préalables à l'occasion du litige portant sur la décision finale. En refusant d'examiner ces critiques, la cour a commis une seconde erreur de droit. Réglant l'affaire au fond, le Conseil d'État relève que le procès-verbal de la commission de réforme faisait apparaître une inaptitude définitive et absolue votée à l'unanimité, alors que l'avis formel affirmait le contraire. L'avis de la caisse, fondé sur cette contradiction, était entaché d'inexactitude matérielle et l'employeur ne pouvait motiver le licenciement par un avis ainsi vicié. L'appel de la communauté d'agglomération est rejeté et l'agent obtient 2 000 euros au titre du préjudice moral né de l'illégalité fautive.
Le licenciement pour inaptitude suppose une appréciation propre de l'employeur, soumise au contrôle du juge
La décision de licenciement n'est plus la conséquence mécanique d'un refus de pension : l'employeur doit se forger sa propre conviction sur l'aptitude de l'agent à toutes fonctions, au vu de l'ensemble des pièces médicales, et l'exposer dans la motivation de l'arrêté. Le juge contrôlera cette appréciation et, par ricochet, la chaîne des avis médicaux qui l'ont précédée. Un employeur qui se bornerait à viser l'avis défavorable de la caisse s'expose à l'annulation si cet avis repose sur un procès-verbal incohérent, sur une composition irrégulière de la commission de réforme ou sur une erreur de fait.
Ce que la décision induit pour les employeurs territoriaux et leurs services des ressources humaines
Avant tout licenciement pour inaptitude physique consécutif à un refus de la CNRACL, le service instructeur doit relire le procès-verbal du conseil médical ou de la commission de réforme, vérifier la concordance entre le vote et l'avis formalisé et demander une rectification à l'instance médicale en cas de divergence. Si les pièces révèlent une inaptitude définitive et absolue, la voie cohérente consiste, à notre sens, à saisir de nouveau la caisse en lui transmettant les éléments rectifiés plutôt qu'à licencier. Si l'employeur persiste dans le licenciement, l'arrêté doit exposer son appréciation propre de la capacité de l'agent, en s'appuyant sur les expertises, sans se référer à la seule position de la caisse ; le reclassement doit avoir été recherché et tracé au dossier. Les centres de gestion ont intérêt à intégrer ce point de contrôle dans leurs modèles d'arrêtés et dans l'accompagnement des collectivités affiliées.
Références : CE, 3e et 8e ch. réunies, 16 juillet 2026, n° 496947, mentionné aux tables du recueil Lebon ; Analyse ArianeWeb de la décision n° 496947 (plan de classement 36-10-03 et 48-03-04).
