Par la décision CE, 3e et 8e ch. réunies, 29 septembre 2026, commune des Pavillons-sous-Bois, n° 495977, mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d'État précise la portée de l'interdiction faite aux fonctionnaires de créer ou de diriger une entreprise. Un adjoint technique chargé de la gestion d'un parking souterrain, des horodateurs et d'un espace culturel, également régisseur des recettes de stationnement, avait fait l'objet d'une enquête administrative en avril 2017, puis d'une révocation prononcée le 3 juin 2020 après avis unanime du conseil de discipline. Il lui était reproché la création en octobre 2016 d'une société de transport avec chauffeur sans autorisation du maire, l'utilisation à des fins personnelles du téléphone, de l'ordinateur et du badge d'accès pendant un congé de maladie, et la non-restitution de biens indispensables au service. Le tribunal administratif de Montreuil avait rejeté le recours ; la cour administrative d'appel de Paris avait annulé la révocation et ordonné la réintégration. La commune demandait la cassation.
L'interdiction de créer ou de diriger une entreprise s'applique sans qu'il soit besoin d'établir une activité effective
L'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, repris aux articles L. 123-1 et suivants du code général de la fonction publique, impose au fonctionnaire de consacrer l'intégralité de son activité professionnelle à ses fonctions. Il lui interdit notamment de créer ou de reprendre une entreprise soumise à immatriculation lorsqu'il occupe un emploi à temps complet, et de participer aux organes de direction d'une société à but lucratif, sous réserve des dérogations et autorisations prévues par ces mêmes textes. Le Conseil d'État juge que ces interdictions s'appliquent même si l'entreprise n'a pas d'activité réelle ou si le fonctionnaire n'y participe pas effectivement. La cour de Paris, qui avait écarté le grief faute de preuve d'une activité effective de la société, a commis une erreur de droit : le manquement est constitué par l'acte juridique de création ou de direction, indépendamment de son exploitation.
L'usage privé des moyens du service pendant un congé de maladie reste fautif même sans préjudice financier pour la commune
Sur le deuxième grief, la cour avait considéré que l'utilisation du téléphone, de l'ordinateur et du badge pendant le congé de maladie n'était pas fautive, parce que la commune n'avait pas demandé la restitution du matériel ni subi de préjudice financier. Le Conseil d'État retient une inexacte qualification des faits : l'absence de réclamation de l'employeur et l'absence de préjudice ne retirent pas à ces agissements leur caractère fautif, le matériel étant mis à disposition pour l'exercice des fonctions, qu'un agent en congé de maladie n'exerce pas.
Le juge ne peut écarter un grief en se fondant sur une pièce dont la signature est contestée et contredite par le dossier
Sur le troisième grief, la cour avait tenu pour non établie la non-restitution de biens indispensables au service en s'appuyant sur un « rapport d'information » du 10 avril 2017 et sur un témoignage. Or la supérieure hiérarchique présentée comme signataire du rapport contestait l'avoir signé, le document contredisait d'autres pièces du dossier, l'expertise graphologique produite était conditionnelle et le témoignage, recueilli près de trois ans après les faits, renvoyait essentiellement à ce document. Le Conseil d'État retient la dénaturation des pièces du dossier. L'arrêt est annulé sur les trois griefs et l'affaire renvoyée à la cour de Paris, qui devra réexaminer la proportionnalité de la révocation au regard de l'ensemble des faits.
Ce que la décision induit pour les employeurs publics dans la conduite des procédures disciplinaires
En matière de cumul, la vérification au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers suffit à caractériser le manquement d'un agent à temps complet qui a créé ou dirige une société sans autorisation ; l'enquête administrative n'a pas à démontrer un chiffre d'affaires, des clients ou un temps consacré à l'entreprise, même si ces éléments pèseront sur le choix de la sanction. En matière d'usage des moyens du service, l'employeur peut sanctionner un usage privé pendant un congé sans avoir au préalable réclamé le matériel ni chiffré un préjudice ; une charte informatique et une procédure de restitution en cas d'absence prolongée faciliteront la preuve. Le soin apporté aux pièces de l'enquête administrative conditionne enfin la solidité de la sanction devant le juge : chaque rapport doit être daté, signé par son auteur identifié et cohérent avec les autres pièces, et les témoignages doivent être recueillis à proximité des faits.
Références : CE, 3e et 8e ch. réunies, 29 septembre 2026, commune des Pavillons-sous-Bois, n° 495977, mentionné aux tables du recueil Lebon ; Analyses du Conseil d'État du 1er au 30 septembre 2026 (fiche mensuelle, rubrique Fonction publique).
