L'arrêt CAF, 2 juillet 2026, n° 2026-04 statue sur l'appel formé par la procureure générale près la Cour des comptes contre la relaxe prononcée le 17 octobre 2025 par la chambre du contentieux au profit du maire de Locminé, président-directeur général de la SEM LIGER, et du directeur général d'exploitation de cette société. Créée en 2011 par la commune, la communauté de communes et six entreprises locales, la SEM produisait de la chaleur par chaudière bois puis par méthanisation, exploitait un réseau de chaleur de quatre kilomètres alimentant des équipements publics et quelques bâtiments privés, et revendait électricité et biogaz. Le ministère public soutenait que la société gérait un service public industriel et commercial sans délégation, de sorte que ses dirigeants avaient manié des deniers publics sans qualité et procuré à la SEM un avantage injustifié au détriment de la commune. La Cour devait dire si l'activité d'une SEM d'initiative mixte, exercée sur un marché concurrentiel, pouvait être requalifiée en service public communal.
Les recettes tirées d'une activité propre ne sont pas des recettes publiques
La Cour d'appel financière définit le critère de la gestion de fait appliqué à une SEM : il faut rechercher si les recettes encaissées correspondent à la fourniture d'un bien ou d'un service par l'administration elle-même, dont l'encaissement aurait été confié à la société. Dans ce cas seulement, l'encaissement relève d'un comptable public ou de son contrôle ; le produit qu'une société tire de sa propre exploitation reste une recette privée. Les recettes de LIGER résultaient, sans contestation, de sa seule activité propre. La relaxe du chef de gestion de fait est confirmée, indépendamment de la qualification de service public.
Aucun texte ne confère aux communes un monopole sur les réseaux de chaleur ou la valorisation des déchets
Sur l'avantage injustifié, ni l'article L. 2224-38 du code général des collectivités territoriales, qui qualifie de SPIC la création et l'exploitation d'un réseau public de chaleur par une commune, ni la loi du 15 juillet 1980, ni l'article L. 2224-32 du même code sur la valorisation énergétique des déchets n'instaurent de monopole communal. Ces textes ne transforment pas davantage en service public une activité d'intérêt général assurée par un opérateur privé.
La Cour vérifie ensuite si l'administration a entendu confier une mission de service public à la société, au regard de l'intérêt général de l'activité, des conditions de sa création, de son organisation et des contrôles exercés. La SEM ne disposait d'aucune prérogative de puissance publique. Le projet industriel avait été conçu par les deux dirigeants, les collectivités s'étant limitées à un apport en capital. L'activité dépassait les besoins des personnes publiques et répondait aux objectifs propres de la société, orientée vers la valorisation des déchets industriels et agricoles. Les organes délibérants de la commune et de l'intercommunalité n'avaient joué aucun rôle déterminant dans la conduite ou le contrôle de l'activité, malgré le cumul des fonctions de maire et de PDG.
En l'absence de service public, la commune ne pouvait se prévaloir ni de biens de retour ni d'un préjudice
Faute de mission de service public, la commune n'avait aucune délégation à consentir et les biens acquis par la société ne pouvaient constituer des biens de retour. Le préjudice, condition de l'infraction d'octroi d'un avantage injustifié prévue à l'article L. 131-12 du code des juridictions financières, n'était donc pas établi. La Cour écarte en outre le grief, soulevé pour la première fois en appel, tiré de l'absence de redevance d'occupation du domaine public pour le réseau de chaleur : un préjudice qui ne figurait ni dans la décision de renvoi ni dans un réquisitoire supplétif ne peut être introduit à ce stade. L'arrêt de première instance est annulé en tant seulement qu'il avait omis de statuer sur l'infraction d'avantage injustifié reprochée au directeur d'exploitation, relaxé par voie d'évocation. La publication au Journal officiel est ordonnée.
Ce que la décision induit pour les collectivités actionnaires de SEM
L'arrêt sécurise les montages dans lesquels une SEM exerce, sur un marché concurrentiel, une activité économique d'intérêt général que la collectivité ne lui a pas confiée : la qualification de service public, et avec elle l'exigence d'une délégation, ne se déduit ni du seul actionnariat public majoritaire ni du cumul de fonctions d'un élu. Les collectivités doivent toutefois clarifier dès l'origine ce qu'elles attendent de leur société. Si la commune entend qu'un réseau de chaleur desservant ses équipements constitue un service public communal, elle doit le décider, l'organiser et le contrôler, passer une délégation et régler la question des biens de retour. Si elle entend seulement participer à un projet industriel, les statuts, les délibérations de prise de participation et les rapports annuels des représentants doivent l'énoncer explicitement. Des points de vigilance subsistent à notre sens : la perception d'une redevance pour l'occupation du domaine public par les réseaux de la société, que la Cour n'a écartée que pour un motif procédural, et la prévention des conflits d'intérêts lorsque le maire préside la SEM, sur le terrain de la prise illégale d'intérêts.
Références : Cour d'appel financière, 2 juillet 2026, n° 2026-04, SEM LIGER ; Cour des comptes, chambre du contentieux, 17 octobre 2025, n° S-2025-1542, SEM LIGER (arrêt de première instance).
